在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展背景下，土地資源從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化已成為必然選擇。土地出讓收益績效考核作為調(diào)控土地資源配置的核心政策工具，不僅關(guān)乎地方財(cái)政健康，更是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)升級與耕地保護(hù)的關(guān)鍵抓手。通過量化評估土地出讓收益的籌集、分配及使用效能，這一機(jī)制正逐步重構(gòu)地方的發(fā)展邏輯，引導(dǎo)土地資源向更公平、更高效、更可持續(xù)的方向流動(dòng)。
政策框架與考核目標(biāo)
*政策剛性約束與地方差異化實(shí)踐
*農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的考核辦法》明確提出：“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例不低于50%，或土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例不低于8%。這一目標(biāo)通過“年度考核+期末考核”雙軌機(jī)制推進(jìn)，既要求分年度穩(wěn)步提升比例，又設(shè)置最終達(dá)標(biāo)紅線，形成動(dòng)態(tài)壓力傳導(dǎo)機(jī)制。
地方實(shí)踐的創(chuàng)新適配
上海結(jié)合超大城市特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化考核對象與標(biāo)準(zhǔn)：非涉農(nóng)區(qū)每年按土地出讓收入2%上解市級財(cái)政，涉農(nóng)區(qū)則需在2025年前實(shí)現(xiàn)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例不低于10%。該政策將考核范圍限定為國有建設(shè)用地出讓收入，并整合農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等轉(zhuǎn)列公共預(yù)算的支出，確保核算口徑統(tǒng)一。此類差異化設(shè)計(jì)體現(xiàn)了政策彈性，也為全國提供了多元樣本。
全生命周期管理機(jī)制
前端準(zhǔn)入與過程監(jiān)管
廣州市工業(yè)用地績效評估實(shí)踐表明，土地管理需貫穿“準(zhǔn)入—開發(fā)—退出”全鏈條。其要求簽訂《項(xiàng)目投入產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議》，明確投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率、容積率等約束性指標(biāo)，并在開竣工、達(dá)產(chǎn)、到期前等階段開展動(dòng)態(tài)評估。例如，投資強(qiáng)度定義為“固定資產(chǎn)總投資÷總用地面積”，若連續(xù)三年未達(dá)標(biāo)，可收回土地使用權(quán)。
后端處置與資源循環(huán)
對低效用地建立強(qiáng)制退出通道。上海市通過產(chǎn)業(yè)用地“兩評估、一清單、一盤活”行動(dòng)，將用地分為A-D四類（鼓勵(lì)支持至整治退出），對D類用地采取收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)讓或協(xié)議置換等措施。2024年上海進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范國有產(chǎn)業(yè)用地綜合價(jià)值評估工作的指導(dǎo)意見》，將績效、生態(tài)、安全等“軟件因素”納入估價(jià)體系，避免低效用地因預(yù)期開發(fā)價(jià)值虛高而阻礙盤活。
績效評估技術(shù)創(chuàng)新
多維指標(biāo)體系構(gòu)建
傳統(tǒng)考核偏重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而上海創(chuàng)新設(shè)計(jì)的REG三維模型（基礎(chǔ)特征Representation、綜合效率Efficiency、治理導(dǎo)向Governance）打破了單一維度局限。該模型對“卡脖子”技術(shù)企業(yè)給予最高40分加分，對存在安全環(huán)保問題的企業(yè)扣減40分，凸顯產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與底線管控意圖。
數(shù)據(jù)整合與智能監(jiān)管
自然資源部2025年《土地儲(chǔ)備管理辦法》要求建立“全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”，并與國土空間規(guī)劃“一張圖”銜接。上海已建成覆蓋4.85萬幅地塊的產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)庫，關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、安全等多部門數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)績效動(dòng)態(tài)畫像與低效用地自動(dòng)預(yù)警。此類技術(shù)支撐大幅提升了考核的實(shí)時(shí)性與精準(zhǔn)度。
收益分配機(jī)制優(yōu)化
增值共享調(diào)節(jié)區(qū)域公平
東莞塘廈鎮(zhèn)探索“基礎(chǔ)補(bǔ)償+增值共享”模式：住宅用地出讓收益按鎮(zhèn)集體6:4分配，商服用地按5:5分配，工業(yè)用地則通過稅收分成（鎮(zhèn)級稅收20%獎(jiǎng)勵(lì)集體）實(shí)現(xiàn)長期共享。這一機(jī)制既保障農(nóng)民當(dāng)期收益，又通過產(chǎn)業(yè)稅收綁定培育集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)造血能力。
土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與風(fēng)險(xiǎn)防控
審計(jì)署土地收支審計(jì)揭示：部分地區(qū)存在虛增土地收入、違規(guī)用于樓堂館所建設(shè)等問題。對此，2025年土地儲(chǔ)備新規(guī)要求建立“國有土地收益基金”，按土地出讓收入固定比例計(jì)提儲(chǔ)備資金，并嚴(yán)禁儲(chǔ)備土地抵押融資。此類設(shè)計(jì)旨在降低地方對短期土地財(cái)政的依賴，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
低效用地治理路徑
空間治理與政策工具箱
中國國土勘測規(guī)劃院提出低效用地再開發(fā)需“還原形成過程”，區(qū)分自然物質(zhì)型（如荒地）、經(jīng)濟(jì)價(jià)值型（如低效廠房）、產(chǎn)業(yè)生態(tài)型（如污染地塊）三類形態(tài)。上海據(jù)此發(fā)布《低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)政策工具箱（1.0版）》，提供收回、城市更新、減量化等6大類20項(xiàng)工具，明確各路徑適用情形與責(zé)任部門。
產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與激勵(lì)兼容
借鑒日本“市地重劃”經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)試點(diǎn)通過“留地安置”“物業(yè)置換”等方式平衡原權(quán)利人權(quán)益。例如上海貝豪項(xiàng)目通過閑置土地收回、莘莊工業(yè)區(qū)以平臺(tái)統(tǒng)租模式盤活存量用地，均以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整激發(fā)市場參與動(dòng)力。
結(jié)論：邁向土地資源精細(xì)化治理
土地出讓收益績效考核的本質(zhì)是通過制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)土地要素從“以地謀發(fā)展”轉(zhuǎn)向“以地促質(zhì)量”。當(dāng)前實(shí)踐表明：目標(biāo)約束科學(xué)化（如農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例）、過程管理動(dòng)態(tài)化（全生命周期評估）、技術(shù)支撐智能化（REG模型與信息平臺(tái)）、利益分配共享化（增值收益調(diào)節(jié)）是提升土地資源配置效率的核心路徑。
未來改革需突破三重挑戰(zhàn)：
1. 考核深度延伸：從單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)擴(kuò)展至生態(tài)價(jià)值（如碳匯能力）、社會(huì)效益（如就業(yè)帶動(dòng)）的綜合測算；
2. 跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制：探索耕地保護(hù)補(bǔ)償金與土地指標(biāo)跨省交易，平衡區(qū)域發(fā)展權(quán)；
3. 法治保障強(qiáng)化：將分配比例、獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)等納入地方立法，避免政策隨意性。
唯有將土地績效內(nèi)化為高質(zhì)量發(fā)展的“刻度尺”，方能實(shí)現(xiàn)“地盡其利、物盡其用”的可持續(xù)圖景。
轉(zhuǎn)載：http://runho.cn/zixun_detail/453723.html